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集体耕地上建厂房，擅自改变土地用途如何处罚？
●擅自改变土地使用用途法律责任纠纷资讯回放：
崔向成是反映问题的八里营村民之一。他告诉记者：“一年多时间里，我从这个单位跑到那个单位，腿都快跑断了。把工作人员都跑烦了，厂房最终还是盖起来了。”
“这是村里的集体土地，前村委会主任孟广林通过巧立名目、瞒天过海的方法，承包了这18亩耕地，然后在上面建厂房对外出租。”崔向成一提起这事，就一肚子火。据了解，八里营村位于新乡的城乡结合部，紧邻南环公路，位置特殊、交通便利、人流密集，是经济开发优选之地。1999年之前，这18亩耕地一直是村里的稻苗地，2004年，这片耕地被孟广林承包。“当时孟广林以村委会副主任的名义告诉村民，村委会为了给村民谋福利，想在这里搞一个物流园，等建成了，先给本村村民提供工作岗位，希望村民支持。”崔向成说，村民听到这样的消息后都表示支持，他也将自家的耕地上交给了村委会。
物流园并没有在村民的期待中开建，承包人孟广林只是在上面种植了许多树木。直到2014年，孟广林将树木砍伐开始大兴土木建厂房的时候，村民才意识到可能上当了。“我经过了解才知道，10年前，这片耕地的性质已经被改变成了林地。”崔向成和其他村民觉得，他们似乎掉进了一个提前预谋好的陷阱。因为，孟广林是以耕地的性质和村委会签署的合同，在承包期间土地性质怎么会悄悄地发生了变更？
既然有承包合同，那么承包人和村委会都会存有一份合同书。记者在八里营村见到现任村委会主任崔向武。当记者提出想看一下村委会保存的合同书时，崔向武苦笑着说，他当村委会主任两年了，从来没有见过村委会留存的这份合同，合同内容更是一无所知。
“去年承包人向村委会交过一次承包金。”崔向武说，之前的承包费都是承包人用顶账的方式和村委会冲销。
崔向武不愿意过多评论之前村委会遗留的问题。他只是强调，孟广林承包的18亩耕地，原来是标准的稻苗地，由耕地变更成林地是承包人变更的。
记者在走访时看到，现位于南环公路国家粮食仓库对面的18亩耕地被围墙围起。其中一大片已经变成新建的厂房和道路。记者在新乡市规划局见到用地规划科科长，他非常笃定地告诉记者，这片地不可能有土地使用手续，因为它连规划许可都没有。
●擅自改变土地使用用途法律责任纠纷案例分析：
首先考虑由规划、住建部门查处。根据《城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责查处。如果A公司未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，规划部门应依法查处。
建设主管部门也可以对违反规定改变房屋使用性质的行为依法查处。住建部《商品房屋租赁管理办法》规定，违反规定改变房屋使用性质的，由直辖市、市、县人民政府建设主管部门责令限期改正，对没有违法所得的，可处以五千元以下罚款；对有违法所得的，可以处以违法所得一倍以上三倍以下，但不超过三万元的罚款。
国土部门也可以进行查处。土地出让合同中载明，出让期限内，受让人必须按照合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地。最高人民法院法释〔2005〕5号第六条规定，受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。因此，受让方违反约定，情节严重的，出让方可以解除合同，收回土地使用权。
《土地管理法》第八十条规定，不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条也规定，未按土地出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。
通过上述分析可以得知，我国法律规定了较为严格的土地用途管制度，但过于原则，操作性不强。现实中擅自改变土地用途、提高容积率的并非个例，只不过大多采用隐蔽方式。相关职能部门应当在职权范围内，对此类违法问题进行严厉打击。规划部门应对擅自调整规划、容积率等土地使用条件，以及未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的进行查处。
国土部门在查处擅自改变国有土地用途案件时，按《土地管理法》第八十条规定，可以责令土地使用权人交还土地，处以罚款。但是，对这种按照建设工程规划许可证的规定进行建设，如果仅因为出租给第三方用以非规划用途，就责令土地使用权人交还土地，则惩罚措施和违法行为明显比例不当，不符合行政法的比例原则和合理原则。土地使用权人擅自改变土地用途就要求交还土地，虽于法有据，但实践中鲜有真正收回土地使用权的案例。对于擅自出租厂房行为，住建部门可以依据《商品房屋租赁管理办法》第二十一条规定处罚，给予违法所得1~3倍且不超过3万元的罚款。这时，存在法律适用和当事人的违法成本太低的问题。
结合本案，建议按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定进行处理，责令限期改正。如该公司在规定的期限内拒不改正，国土部门对该公司给予罚款的处罚。此时可考虑按违法所得1~2倍，以达到警示和惩戒目的。如确需改变土地用途，土地使用权人应当经规划、国土部门同意后，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，补缴土地出让金。
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